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全球海洋治理需要“中國方案”

2020-01-09 14:30來源: 光明日報編輯:雪兒

 

亚洲 另类 图片 制服 自拍 座頭鯨母子 張敬宜攝/光明圖片

亚洲 另类 图片 制服 自拍  發現于西太平洋雅浦海山的新物種蘑菇擬圍線海綿 李新正提供

  提起大海,似乎人人都不陌生,但實際上迄今為止,被人類探索過的海底區域僅占5%,因此遼闊的海洋常被稱作最熟悉的“陌生人”。
  近年來,“國家管轄范圍以外區域生物多樣性的保護和可持續利用”(Biodiversity Beyond National Jurisdiction,簡稱BBNJ)已經成為國際海洋研究領域的熱點議題。據統計,國家管轄范圍以外的公海約占海洋總面積的64%,其中絕大部分區域還是人類尚未了解的處女地。這片藍海中蘊藏著哪些寶貴的資源?如何實現公海海洋資源的可持續利用?我們邀請專家為您解答。
  專 家
  蘇紀蘭 中國科學院院士、物理海洋學家
  薛桂芳 上海交通大學凱原法學院特聘教授、上海交通大學極地與深海發展戰略研究中心主任
  李新正 中國科學院海洋研究所研究員、國際海洋生物普查計劃科學委員會委員
  鄭苗壯 自然資源部海洋發展戰略研究所副研究員、海洋環境與資源研究室副主任
  1.海洋生態與人類命運休戚相關
  記者:約占地球表面積71%的海洋被被譽為“生命的搖籃、人類的故鄉”,從無機分子到有機分子到最后出現生物,地球上的生命都源于海洋。長久以來,海洋是如何造福人類的?公海的生態保護有何重要意義?
  蘇紀蘭:自人類走出非洲十余萬年以來,幾乎已全面探索了約占地球表面積29%的陸地、海岸帶和海島,開發了許多可利用的自然資源,在幾乎所有具有宜居環境的地方建立了社會和文明。但由于海洋具有開放、流動、不可分割和動力性強的特殊性,人類對約占地球表面積71%的海洋世界的探索遠遠落后于陸地世界,尤其是水深可達萬米、占地球表面積超過40%的公海。至今人類在海洋中幾乎沒有建立可居住之“地”,對海洋自然資源的了解也遠不如陸地。
  對海洋的缺乏了解并不妨礙人類向海洋獲取豐富的食物,尤其是近海的魚蝦貝類。長期以來,公海捕撈漁業規模都很有限,但從20世紀70年代起,隨著國際上對專屬經濟區概念的認可和捕撈技術的發展,公海捕撈漁業得到了迅速發展。
  海洋對地球和人類都至關重要。它除了為人類提供大量優良蛋白質以外,還提供了全球50%—85%的氧氣,吸收了工業革命以來約40%人類排放的二氧化碳。如果沒有海洋對二氧化碳的吸收,全球升溫的速度會比現在快很多。
  人類自身的持續發展需要良好的環境和充足的自然資源,而這些都來自健康的生態系統。就近海而言,我們已充分認識到,健康的紅樹林、海草床、鹽沼、泥灘等濱海濕地生態系統能夠為人類提供凈化水質、育幼魚蝦、碳埋藏、災害防御等重要生態系統服務功能。
  薛桂芳:海洋的總面積是3.6億平方千米,占地球表面積超過70%。從這個意義上說,地球應該被稱為“水球”。面積巨大的海洋一直在調節氣候并產出豐富的資源,還為人類創造了生存和繁衍生息的基本條件,因此說海洋是“生命的搖籃、人類的故鄉”毫不為過。但是,海洋對人類的價值不僅體現在其空間利用、氣候調節、資源儲備、交通運輸和經濟發展等方面,而且體現在海洋環境本身及其生物多樣性和海洋景觀等方面,其審美價值、生態系統的服務功能及科研價值不可小覷。海洋作為現代高科技的基地,為人類探索自然的奧秘,發展高科技產業提供了空間,對人類的影響和意義不容忽視。
  國際法上的公海指各國內水、領海、群島水域和專屬經濟區以外不受任何國家主權管轄和支配的海域,約占海洋的三分之二,是海洋生態系統中最重要的組成部分。公海提供了90%的海洋生物棲息地和大量獨特的基因資源,因此保護公海就是在保護海洋生態系統。
  李新正:公海生態環境的保護對于維持整個海洋生態系統的平衡至關重要。
  在陸地資源被人類開發到極限的今天,開發海洋資源是人類生存下去的必然選擇。海洋資源包括海洋生物資源、海洋礦產資源、海洋動力資源等。海洋生物資源又分為水產品資源和海洋生物多樣性資源。前者包括魚蝦貝藻等各種海產品以及海洋生物制藥的原材料,后者則是維持海洋生態系統平衡,以便源源不斷地生產海洋水產品的保證。海洋礦產資源包括油氣資源和有色金屬礦物等資源。海洋動力資源包括由于海洋運動產生的動力資源,包括風力、潮汐力、洋流、溫差等可用于發電的動力資源。
  人類對海洋生物資源的開發雖然主要在近岸和近海,但資源量、遺傳物質的補充則主要靠遠海,特別是公海區域豐富的生物多樣性資源。一旦公海的生態環境受到破壞,近海水產品的補充鏈就會斷裂崩潰。海洋礦產資源中,雖然海洋油氣的開發主要在近岸和近海,但對重金屬礦物,例如錳鐵結核、鈷結殼等礦物的開發主要在公海的深海環境。深海生物多樣性資源的形成需要數百萬年的時間,一旦遭到破壞難以恢復。海洋動力資源也主要依靠外海,也就是公海區域的海氣相互作用,例如風力大小、洋流強弱等,一旦公海生態系統受到破壞,也會引起風力、洋流的改變。
  2.海洋生物資源保護面臨挑戰
  記者:公海海洋生態系統面臨著哪些挑戰?為了保護公海海洋生態系統,國際社會都做出了哪些嘗試?
  蘇紀蘭:生態系統是由生物群落及其生長的環境所組成,兩者有著復雜的相互影響關系。從食物鏈的角度看,頂級捕食者對塑造生態系統的結構起著相當關鍵的作用,而海洋生態系統的頂級捕食者主要就是經濟魚類,同時也包括鯊魚和鯨類。這些物種都直接受到人類捕撈活動的影響。目前,公海的捕撈量占海洋總捕撈量的比例雖然不高,但其選擇的捕撈種類恰恰多是這些頂級捕食者。由于公海捕撈管理的不完善,過度捕撈的現象已經出現,如太平洋藍鰭金槍魚魚群的現存量僅有歷史水平的3%。漁業管理的不完善,也會給其他一些在成熟及生長兩方面皆屬“緩慢發育型”的公海海洋生物帶來威脅。
  海洋環境的特殊性使得許多海洋生物的生活史跨度很大。例如,中國對蝦的幼蝦棲息地和其親蝦的越冬場相距有上千公里;在東黃海沿岸河口生長的鰻魚,要在海上漂游上萬公里到太平洋馬里亞納海域深處產卵;太平洋藍鰭金槍魚在日本海產卵后,要穿過太平洋在美國加州外海生長,再南下到墨西哥外海,直至數年后再回到日本海,旅程高達數萬公里。
  此外,不恰當的捕撈方式還會對部分海底棲息地造成毀滅性破壞。據估計,全球90%的魚類生物量都生存于公海,但直到今日,我們還無法預估過度捕撈和棲息地大規模破壞會對全球海洋生態系統造成什么樣的危害。與此同時,全球性氣候變化、海水酸化、塑料污染等環境問題也都在影響著海洋,海洋的未來充滿了不確定性。
  鑒于上述原因,越來越多的科研工作者和政策制定者已經認識到,為了恢復和維持公海海洋生態系統的健康,必須將海洋作為一個整體,制定基于海洋生態系統的海洋管理和綜合治理方法,特別是建立廣泛的保護區網絡,以提供魚類生活史中不同生長階段的關鍵棲息地對連通性的需求。
  薛桂芳:20世紀90年代以后,隨著人類涉海活動的增多,公海資源和環境承受的壓力加大,主要原因包括:一是隨著沿海國專屬經濟區、群島水域等國家管轄海域的建立,大量的遠洋漁船不得不轉入國家管轄范圍外的公海作業,公海的捕撈壓力激增;二是生長于深海海底熱液和冷泉等極端環境的海洋基因資源被發現,引發了一系列現實和法律問題;三是隨著經濟發展和人類生產能力的提高,沿岸海域的資源和環境受到的損害加重,公海環境污染的來源大為增加,規模日益龐大,逐漸超出海洋的自凈能力;四是海洋勘探技術的發展和裝備水平的提升,對深海礦產資源的勘探活動增多。
  在公海海洋生物生境受到多方面威脅,海洋環境不斷惡化的同時,由于公海的特殊法律性質,現存國際規制卻無法滿足日益嚴峻的公海治理需求,促使國際社會各方面力量積極推動采取新的管理措施和手段,對各種開發和利用海洋空間和資源的活動進行監管,避免無序開發對脆弱的公海生境造成不可逆轉的損害,避免可能導致的“公地悲劇”和不公平現象的蔓延。
  在2000年的第二屆世界保護大會、2002年的可持續發展世界峰會、2003年的世界保護區大會以及2006年的第八屆《生物多樣性公約》締約方大會等大量國際會議均明確提出“建立公海保護區”的議題。2008年的第九屆《生物多樣性公約》締約方大會通過的《確定公海水域和深海生境中需要加以保護的具有重要生態或生物意義的海域的科學準則》和《建立包括公海和深海生境在內的代表性的海洋保護區網的選址的科學指導意見》,對建立公海保護區具有重要的科學指導意義。
  其中,公海生物資源及生物多樣性的養護和可持續利用成為國際社會的熱門話題和國際海洋法治的重要議題。從2002年開始,聯合國可持續發展世界峰會通過決議,確定了消除公海違法捕撈行為和建立公海保護區規劃兩個目標。此后,從2004年開始通過不限成員名額非正式特設工作組、預委會等數十次的階段性會議,到2019年8月19日在聯合國總部召開的“國家管轄范圍以外區域生物多樣性養護與可持續利用協定”第三屆政府間大會,歷經了15年的漫長發展歷程,足以說明其復雜性和重要性。
  目前,經過國際社會的不懈努力,全球范圍內已經建立了多個公海保護區:1999年法國、意大利與摩洛哥三國通過協議在三國共有海域和公海建立的派拉格斯海洋保護區;2000年在地中海區域建立的北半球第一個公海保護區,為鯨豚類海洋生物提供良好的保護;2009年11月設立的南奧克尼群島南大陸架海洋保護區;由24個國家和歐盟共同組成的南極海洋生物資源養護委員會在南極羅斯海地區設立的保護區等。
  鄭苗壯:海洋保護區被國際社會普遍認為是實現海洋可持續發展的重要途徑。2015年,聯合國將“到2020年保護全球至少10%的海洋和沿海地區”作為2030年可持續發展目標。而公海保護區是在國家管轄范圍以外區域圈劃的具有明確地理界限、實行管制的區域,以養護和可持續利用生物多樣性為目標,已成為各國謀求拓展戰略新疆域的重要抓手。公海保護區在地理范圍上位于國家管轄范圍以外區域,包括公海及其海床、底土和洋底,是人類賴以生存和可持續發展的重要區域。
  根據《聯合國海洋法公約》的規定,公海對所有國家開放,沿海國和內陸國在公海享有航行、飛越、捕魚、海洋科學研究、鋪設海底電纜和管道、建造人工島嶼和設施自由,但并未對公海保護區的設立與運行做出規定。自2004年以來,聯合國就“國家管轄范圍以外區域生物多樣性養護與可持續利用”問題持續展開談判,解決公海保護區、海洋遺傳資源、環境影響評價、能力建設和技術轉讓等“一攬子”問題,在《聯合國海洋法公約》框架下出臺旨在對各國具有法律約束力的執行協定。
  自本世紀初開始,歐盟及美國、日本等國家在全球重點海域組織實施“國際海洋生物普查十年計劃”“地平線2020”等調查計劃,不僅完成了先期技術儲備,還在持續加強生物多樣性調查活動。而提升生物多樣性認識水平,是選劃公海保護區和開發利用深海遺傳資源的關鍵和基礎。歐美等國早已開展公海生物多樣性的調查與評估工作,海洋保護區建設和管理經驗豐富,并在南極和東北大西洋主導設立了公海保護區。
  全球90%的國際貨物貿易是通過海上運輸完成的,主要的航道也都要經過公海。國際海事組織從1991年開始在全球指定特殊敏感區域,通過設立禁錨區、避航區、建議航行、強制引航、雙向航路等管理措施,限制或規范船舶航行,使相關海域的生態、社會經濟或科學方面的特殊屬性免受海上活動帶來的損害。
  3.實現海洋經濟可持續發展與“中國方案”
  記者:在公海設立保護區是“國家管轄范圍以外區域生物多樣性”協定的重要內容之一,這一舉措是否能夠改善公海區域保護和發展的矛盾?
  薛桂芳:進入21世紀,隨著國家管轄范圍外海洋生物多樣性的保護得到國際社會的高度重視,公海保護區作為一種替代性的海洋資源管理方式和有效的環境保護措施被寄予厚望。通過在公海設立海洋保護區,可以對公海及區域內的海洋資源、環境、生物多樣性或歷史遺跡等進行保護和管理,能夠對被破壞生境的恢復發揮積極作用。公海保護區如果設置得當,可以增加海洋生物種群的數量和多樣性,提升其對人為干擾的抵抗力。
  黨的十八大以來,我國生態文明建設成效顯著,海洋生態環境保護修復力度明顯加大,提出了“建設海洋強國”的戰略目標。在這一背景下,聯合國“國家管轄范圍以外區域生物多樣性養護與可持續利用”談判為中國以新興大國的身份深度參與國際秩序建構和全球海洋治理提供了寶貴機遇。
  為此,我國在加強對國家管轄海域的科學利用和有效管理的同時,對占全球海洋面積一半以上的公海,應積極推動完善其保護政策和保護手段。
  第一,加強對深海生態系統的調查和認知,實現深海資源開發與保護的平衡發展,為公海保護區法律框架的建立奠定科學基礎。
  第二,大力發展環境友好型的海洋高新技術和深海重大裝備,在提升我國規則制定“軟實力”的同時,提高在環境保護科學領域的“硬實力”,樹立負責任大國的形象。
  第三,公海保護區的構建應充分顧及善意原則和公平性等原則,我國應基于國際社會共同利益的考量,提出對公海保護區相關法律制度的建議,加強在國際立法進程中議題的設置能力和國際規則的制定能力,提升我國的話語權和影響力。
  李新正:在公海設立保護區并不是禁止開發公海,而是為了平衡好保護和開發利用公海資源之間的矛盾。外海生態環境得到有效保護,是對近海生物資源量補充、生物遺傳物質供應的可靠保障。這將有利于近海漁業生產,有利于近海與外海清潔海水的交換,保證近海生態環境的健康和穩定。
  值得一提的是,絕大部分深海都處于公海區域,其中蘊藏著珍貴的寶藏。直到今天,在深海區域采集的海洋生物樣本中,有一半都屬于人類尚未發現過的新種。為了適應深海的極端環境,這些物種會將其DNA序列中抗壓、耐饑餓、耐低溫等基因表達出來。從生物制藥的角度來看,海綿生物等跟人類親緣關系越遠的物種,它身上的活性物質對人體一些疾病的治療作用越大。因此深海中這些尚未被徹底了解的海洋生物,對人類社會未來的發展具有潛在利用價值。
  蘇紀蘭:在公海建立保護區并非易事,因為海洋生態系統有其特殊性,比陸地更為復雜。甚至不少科學家認為,人類掌握的海洋知識匱乏,可能還不及我們對太空的了解。因此公海保護區的規劃和管理方法還需要更多研究。此外,公海涉及的利益相關方眾多,保護區的設立與環境、經濟、安全等多個維度的問題密切相關,所有這些因素都使得設立公海保護區成為一個極其復雜而多重的博弈問題。
  所幸,國際社會對海洋保護的重視程度日益提升。設立海洋保護區的需求已經在《生物多樣性公約》下的“愛知目標”中得到了明確體現,并得到聯合國《2030年可持續發展議程》的響應;預計于2020年完成的關于“國家管轄范圍以外區域海洋生物多樣性保護和可持續利用”的國際文書也正著手解決在公海設立保護區的制度框架問題。
  近年來,中國積極參與全球海洋治理,提出了“構建藍色伙伴關系”的倡議,以共同應對全球海洋面臨的挑戰。國際社會也關注到了中國做出的努力,并期待中國成為海洋領域的新型領導者,期待見到為健全全球海洋治理體系貢獻的“中國方案”。保護海洋功在當代利在千秋,這是我們共同的責任,需要全球的公眾、科研工作者和政策制定者齊心協力。